Fondi distribuiti in base alle superfici, negoziati poco partecipati e obiettivi ambientali ridimensionati: ecco perché la Politica agricola comune fatica a sostenere le piccole aziende agricole.

«È favorito chi semplifica lo schema aziendale, senza cura per comunità e ambiente, e non vive direttamente delle entrate legate alla sua impresa, ma specula sui fondi». «In generale il sistema Pac è come un cane che si morde la coda. Come tanti altri coltivatori e coltivatrici, credo che alimenti un sistema agricolo e alimentare malato, supportando una logica di prezzi falsi: il cibo è sottocosto, e dunque a chi coltiva [non] arriva nulla». «Viene premiata la superficie, non le ore-lavoro e tantomeno la produttività a metro quadro». 

Nell’ambito del progetto di giornalismo partecipativo Senza Segnale, in cui FACTA ha lavorato con IrpiMedia sugli svantaggi della piccola agricoltura nell’accedere ai fondi della Politica agricola comune, abbiamo messo a punto un questionario dedicato proprio a piccoli agricoltori e agricoltrici. Abbiamo chiesto loro che cosa pensassero della Pac: avete letto alcune delle risposte. E ancora: 

«Gli investimenti (attrezzature e tecnici) realmente richiesti per l'agricoltura rigenerativa non erano ricompresi negli schemi approvati, né noti ai referenti regionali, rendendo complesso un tipo di progetto "non convenzionale" e diversificato». «Se un piccolo deve pagare 1.500 euro per il geometra che deve fare lo studio, le richieste che deve fare in comune, le associazioni di categoria, per richiedere 2000 euro, che beneficio ne trae? È un sistema incentrato esclusivamente sulle grandissime imprese. Penso anche che sia una scelta politica ben mirata». «Qualche soldo arriva anche ai medi [agricoltori], ma il problema è che il sistema continua a far sopravvivere le grosse aziende intensive e non favorisce un cambio sistemico tra piccole aziende familiari».

Emerge dunque una complessiva amarezza nei confronti di un sistema percepito come complesso, costoso e lontano dalle reali esigenze dei piccoli agricoltori.

Un agricoltore tiene nel palmo della mano piccole sementi.

La Politica agricola comune (Pac) impegna circa un quarto del bilancio dell’Unione Europea in misure di sostegno all’agricoltura, in larga parte tramite pagamenti diretti agli agricoltori. «Coltivando ortaggi e facendo vendita diretta, ho molte più ore-lavoro di un agricoltore che ha 10 ettari di seminativo. Ma visto che la Pac dipende solo dalle superfici, i fondi che prenderei sarebbero gli stessi che spendo per fare domanda», racconta Cristiano Parise, 33 anni, proprietario di una piccola azienda agricola in provincia di Gorizia. 

Sull’onda delle proteste che hanno mobilitato il mondo agricolo a partire dall’inizio del 2024, le politiche europee di questo settore hanno subìto cambiamenti veloci, ridimensionando alcuni importanti obiettivi ambientali. Una trasformazione che riguarda anche la Pac: le proteste e la spinta alla deregolamentazione in nome della competitività stanno mettendo le basi per la Politica agricola comune dei prossimi anni.

Un paese di piccole aziende agricole

La Pac è stata creata nel 1962, in un momento storico in cui l’agricoltura europea aveva estrema necessità di sostegno alla produzione. Nel corso dei decenni, la politica agricola comune è stata modificata per sostenere le imprese agricole non più in base alla produzione ma all’estensione, un modello che oggi è fortemente criticato. 

Riunione del Consiglio dei ministri della Comunità Economica Europea (Cee) a Bruxelles, durante i negoziati per la politica agricola comune del 1962. Crediti: Consiglio dell'Unione Europea.

In Italia, circa quattro aziende agricole su cinque coltivano meno di 10 ettari di terreno. È quanto emerge dal settimo censimento generale dell’agricoltura dell’Istat, riferito al 2020, ultima fotografia estesa disponibile del panorama agricolo italiano. Quell’anno, le aziende con meno di 10 ettari di superficie agricola utilizzata (Sau) rappresentavano quasi l’80% del totale.

Ciò che emerge è una profonda trasformazione del settore agricolo italiano. Tra il 1982 e il 2020 sono scomparse quasi due aziende agricole su tre, con una riduzione particolarmente accentuata dall’inizio del nuovo millennio. Nel 2021, anno di riferimento del censimento, risultavano 1,13 milioni di aziende agricole attive in Italia, un numero più che dimezzato rispetto al 2000, quando le aziende erano 2,4 milioni. 

In Italia l’azienda agricola media ha una superficie di poco più di 10 ettari, ma «stiamo assistendo a una lenta concentrazione produttiva: una crescita dimensionale [delle aziende], eppure gli agricoltori sono sempre di meno», spiega Emanuele Bernardi, docente di Storia Contemporanea all’Università La Sapienza di Roma. «Oggi, la Pac favorisce certamente il mondo rurale organizzato, che può storicamente controllare e influenzare la destinazione di una parte consistente di questi fondi e che ha le strutture a Bruxelles per partecipare a come vengono elaborati questi progetti e programmi». 

I (falsi) negoziati sull’ultima Pac

Se la Politica agricola comune oggi non aiuta i piccoli agricoltori, è anche una conseguenza diretta del suo attuale assetto. Con la riforma entrata in vigore nel 2023, l’Unione Europea ha infatti introdotto il sistema dei Piani strategici nazionali (Psn), che affidano a ciascuno Stato membro un ampio margine di discrezionalità nella definizione delle misure, nei criteri di accesso e nelle modalità di distribuzione dei fondi. 

In Italia, questa barriera si traduce nel Piano strategico nazionale 2023-2027, il documento redatto dal Ministero dell’Agricoltura per l’attuazione della Pac nel territorio nazionale. Tra il 2021 e il 2022 il Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (si chiamava ancora così) guidato da Stefano Patuanelli, senatore per il Movimento 5 Stelle durante il governo Draghi, ha avviato un tavolo di partenariato per la definizione del Psn italiano. A questo tavolo sono state invitate circa cento realtà, con rappresentanti di regioni e province, associazioni di categoria, sindacati agricoli, istituti di ricerca, associazioni ambientaliste, reti e gruppi di azione locale. L’obiettivo, richiesto esplicitamente dalla Commissione con il regolamento europeo 2021/2115, era il coinvolgimento attivo di tutti i portatori di interesse in consultazioni aperte e trasparenti per negoziare i contenuti dei Piani strategici nazionali.

Nei fatti, però, le cose non sono andate proprio così. Una fonte che ha partecipato attivamente alle negoziazioni, e che ha chiesto di restare anonima, riporta che il processo è stato fortemente depotenziato e manipolato dalle lobby dell’agroindustria. «Doveva essere un processo partecipato per la scrittura del piano nazionale. Ma in realtà è stata una farsa. Non si è minimamente tenuto conto delle varie istanze avanzate lì dentro. I giochi sono stati fatti fuori, essenzialmente con accordi diretti fra il Ministero e le organizzazioni professionali, in primo luogo Coldiretti. Quindi sono state finte negoziazioni».

Secondo la nostra fonte, il risultato è stato un Piano strategico nazionale che vede un forte sostegno al settore industriale, a discapito delle pratiche agricole davvero sostenibili. «Prendiamo gli ecoschemi. Sono state fatte scelte al ribasso, fino a rendere tante misure alla fine quasi ininfluenti, se non dannose. Per esempio, l’ecoschema sull’olivicoltura è stato fatta passare come misura di protezione degli olivi secolari, ma nella maggior parte dei casi favorisce l’olivicoltura intensiva».

Piante di ulivo.

Gli ecoschemi sono regimi di pagamento diretto del primo pilastro della Pac, finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (Feaga), finalizzati a portare un numero elevato di agricoltori ad adottare pratiche di gestione agronomica sostenibili. Il secondo pilastro è il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr). Per il periodo 2021-2027, il budget complessivo della Pac europea è di circa 387 miliardi di euro, pari a circa un quarto del bilancio dell’Unione: 291,1 miliardi destinati al Feaga e 95,5 miliardi al Feasr. 

Per l’Italia, il Piano strategico della Pac 2023-2027 prevede circa 37 miliardi di euro in cinque anni, di cui circa 28 miliardi di fondi europei e 9 miliardi di cofinanziamento nazionale. 

Il Feaga finanzia i pagamenti diretti agli agricoltori e le misure di sostegno ai mercati, mentre il Feasr sostiene lo sviluppo rurale, compresi gli investimenti nelle aziende agricole e gli interventi per la sostenibilità ambientale.

Ma, di fatto, l’impostazione stessa di queste misure desta il dubbio che siano sussidi nascosti ad agricoltura e allevamento intensivi, come evidenziato già nel 2021 da un duro report di valutazione degli ecoschemi europei realizzato da Birdlife, Eeb e Wwf, che per esempio accusa di greenwashing il primo ecoschema italiano sul miglioramento del benessere animale.  

In fase di negoziazione ministeriale, per altro, contrastare queste misure era molto difficile, se non impossibile. Il metodo stesso messo in atto dal Ministero per condurre i tavoli di lavoro non favoriva un reale confronto: «Spesso veniva resa disponibile la documentazione relativa all’incontro soltanto la sera prima, migliaia di pagine di documenti. Durante le consultazioni, ciascuno di noi aveva due minuti per parlare, senza possibilità di scambio o feedback. Questa non è trasparenza, non è partecipazione».

Questa posizione sembra confermata da diverse relazioni tecniche, a quanto pare rimaste anche in questo caso senza riscontro, consegnate al Ministero da alcune delle realtà coinvolte nel tavolo di partenariato per il Psp (Piano strategico della Pac). Parte di questa documentazione è disponibile sul sito Reterurale, finanziato dall’Unione Europea proprio attraverso i fondi Feasr della Pac. Per esempio, Greenpeace Italia esprime la necessità di «implementare e migliorare il livello e la qualità del coinvolgimento degli attori del tavolo» e Wwf Italia «ribadisce la richiesta dell’organizzazione, nell’ambito del Tavolo di partenariato, di ulteriori momenti di confronto». Mentre la Lipu afferma che «la metodologia di lavoro e di consultazione desta alcune perplessità».

Questa metodologia di consultazione alla base del Psp italiano è stata analizzata da un team del Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea) e dell’Università della Tuscia. I ricercatori hanno analizzato gli interventi dei vari partecipanti al tavolo di partenariato attraverso tecniche di text mining e sentiment analysis. Lo studio, pubblicato nel 2024 su Journal of Common Market Studies, riconosce al processo partecipativo il merito di aver aiutato a superare il concetto di “Pac a taglia unica”, che fino al 2022 prevedeva un modello di politica agricola uniforme e uguale per tutti i paesi, senza tenere conto delle diverse specificità nazionali. Al tempo stesso, però, la ricerca conferma che la qualità del dialogo e della consultazione è stata altalenante e insoddisfacente per alcune categorie, con ampi margini di miglioramento nella trasparenza e nel coinvolgimento degli attori meno strutturati.

A pesare su questo risultato è stata anche la drastica riorganizzazione della cabina di regia. Fino alla programmazione precedente, infatti, la gestione della Pac era frammentata tra le singole Regioni, che trattavano direttamente con Bruxelles i propri Piani di sviluppo rurale (Psr) gestendo in autonomia i tavoli di ascolto sul territorio. Con la riforma attuale, la responsabilità si è spostata al Ministero dell'Agricoltura, chiamato a elaborare un unico Piano strategico nazionale.

Facciata del Ministero italiano dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, a Roma. Crediti: Turismo Roma.

«Il Ministero si è trovato nella situazione di dover impostare da zero un percorso che non aveva mai fatto precedentemente - ci spiega Giampiero Mazzocchi, ricercatore del Crea e co-autore dello studio - perché un conto è gestire il partenariato su scala regionale, un altro è coordinarlo a livello nazionale, con una grande pluralità di attori che esprimono fabbisogni e rappresentano sistemi agroalimentari molto differenti. Storicamente, le decisioni sulla Pac sono state condivise con le organizzazioni agricole e i rappresentanti dei settori più forti e influenti, aspetto che generava critiche per la scarsa trasparenza sui processi decisionali e l'insufficiente rappresentatività di altri "pezzi" di agricoltura italiana. Per cui si è scontata un’inesperienza strutturale rispetto al concetto stesso di partecipazione. Però almeno è stato fatto lo sforzo di inserire uno strumento nuovo in questo tipo di politica». 

Eppure, torniamo al punto di partenza: a questo sforzo non è corrisposta un’effettiva capacità di tutelare i soggetti più deboli del mondo agricolo, che molto spesso sono gli stessi che promuovono un modello di agricoltura più sostenibile e a minor impatto ambientale.

«L’agricoltura professionale - continua Mazzocchi - rappresenta circa un terzo delle aziende agricole in Italia, che tuttavia gestiscono circa due terzi della superficie agricola utilizzata. Tutto il resto è costituito da piccole aziende a conduzione familiare, dove chi le gestisce spesso svolge anche altri lavori, ma che in realtà sostengono il territorio e contribuiscono alla capacità produttiva nazionale. La capacità dei piccoli agricoltori di far pesare le proprie istanze sui tavoli decisionali è quindi molto limitata, sia per un problema di rappresentatività, sia perché sono alcune organizzazioni agricole stesse a rappresentare i fabbisogni e le condizioni solamente di una parte dei propri associati. Mentre i piccoli agricoltori, per il loro ridotto peso economico, non riescono spesso a far sentire la propria voce».